中国金融学·节选丨公共金融：概念界定与框架勾勒

由浙江大学互联网金融研究院（简称浙大AIF）联合清华大学、四川大学、中国人民大学共同合办的《中国金融学》第十九辑已出版发行，本公众号将陆续为大家推送。本文节选自由浙江大学经济学院教授朱柏铭和浙江大学经济学院副教授俞洁芳撰写的《公共金融：概念界定与框架勾勒》。本刊公开发行，更多详细内容欢迎订阅！

公共金融：概念界定与框架勾勒

朱柏铭    俞洁芳

摘 要

公共金融是指各类金融机构在政府的支持下，为实现公共利益，遵循保本经营原则而进行的资金融通行为。公益性和保本性的结合是公共金融的本质特征。它与具有公益性与无偿性的公共财政和具有盈利性与有偿性的商业金融相区别。公共金融体系由开发型公共金融、扶持型公共金融、促进型公共金融和福利型公共金融四个部分组成。

关键词

公共金融 概念界定 框架体系

1.引言

近年来，理论界开始出现“公共金融”的说法，但是用语并不完全相同，除“公共金融”之外，还有“新公共金融”“公共金融活动”“新型准公共金融供给制度”等提法。这种动向的出现，可能是因为随着时代的发展，人们对金融问题的认识在深化；也可能是因为人们对政策性金融和开发性金融的关系一直争论不休。本文拟就“公共金融”概念的内涵与外延做一点粗浅的探究。

2.理论界代表性观点

吴美华、张彦伟（2006）是国内较早提出“新公共金融”概念的学者。他们认为，新公共金融是指为全球化的各种需求融资的活动，它拓宽了公共财政主要以单一的国家为中心的局面，涵盖了为迎接全球化挑战的国际和国内需求的几乎所有方面，它把公私合作关系引向全球化公共政策领域。由于它主要是为迎接全球化挑战融资，因而称其为公共金融更合适。而且认为，新公共金融的理论基础是全球公共产品和跨国界外部效应，新公共金融理论的逻辑起点是公共财政。

张玉喜、段金龙（2015、2016）认为，“公共金融的本质，是政府为弥补国内资源与国内资本对公共经济支持力度的不足，通过制定合理的金融政策，运用合理的金融手段或工具对公共经济施加影响，由此发挥的功能与作用体现了金融的公共经济特性，因而称为公共金融。”在另一篇关于金融支持科技创新的论文中，他们揭示了公共金融的外延。公共金融通过直接或间接的介入方式支持科技创新，前者包括科技财政投入、贷款贴息、政策性金融贷款、政府采购；后者包括科技贷款、风险投资、科技保险与担保、科技资本市场融资。

杨士（2016）对“公共金融活动”的范围大体做了界定。一段时间以来，人们更多地从经济视角分析财政问题，而忽略了最初意义上的财政是公共金融活动的性质。税收是一种公共金融活动，是政府为了提供公共产品和公共服务所进行的融资活动。公债融资和市场上的金融活动除了举债主体是一般意义上具有更高信用等级的政府之外，有更多的相似之处。这种公共金融活动的直接债务人是政府，所带来的财政风险也是直接的，通常容易引起关注。政策性金融机构以及国有金融机构、国有企业等的融资活动，虽然有一定的风险防火墙，但金融风险转嫁给财政的通道依然存在。特别是，部分金融活动是为政府实现特定目标而进行的，这样的金融风险就不能不加以关注。此类金融活动因为政府的介入而带有典型意义上的公共金融活动的特征，已经不能简单地以金融市场行为来解释。

刘克崮（2017）主张建立“新型准公共金融供给制度”，认为解决贫困地区融资难，主要方式是增加金融供给，增加农村金融供给的根本办法是建立新型准公共金融供给制度。主要由以下四类机构组成：第一类，国家开发银行、农业发展银行等开发性政策性金融机构。主要覆盖贫困片区和县乡村基础设施、扶贫搬迁，可在经济欠发达地区设立地市级分支机构，并与邮储银行一起向小微型准公共金融机构批发性供应资金和技术。第二类，将农业银行的县级机构、邮储银行和农业发展银行机构的资源统筹考虑，建立国家级农业农民专业银行，作为专门为农户和农业产业化服务的县域金融新型主力军。第三类，强化农信社（农商、农合）、邮储银行的县域低收入群体金融的主力军地位。第四类，试行新型乡村农民银行和乡村农民小贷公司。

3.公共金融的内涵与外延

从内涵上看，公共金融是指各类金融机构在政府的支持下，为实现公共利益，遵循保本经营原则而进行的资金融通行为。这个定义包含三个基本要素。

第一，公共金融以实现公共利益为目标，不以获得利润为目标。表面看来，这是与公共财政重合的。其实不然，公共财政追求公共利益，且不盈利，但是无论是组织收入还是安排支出，都不体现还本付息的有偿性原则，税收、政府性基金、经常性支出、资本性支出等都是无偿的。只有国债、地方债等是与公共金融重合的。

第二，公共金融遵循保本原则进行投融资，筹资对象主要为成本低廉、稳定可靠的社会性资金，用资方式主要为直接或间接的优惠贷款。公共金融承办者虽不追求利润最大化，但必须追求项目的有效性、贷款的可偿还性及发展的可持续性。

第三，公共金融的形式主体是金融机构，但是受政府的财力支持。非营利性的项目，往往服从于特定的政策目标，贷款利率或者收费标准难以提高，结果导致有些项目不可能实现收支相抵，即连成本都无法补偿。没有政府财政的支持，公共金融活动恐怕难以为继。

从外延上看，公共金融范围边界的确定必须注意以下两点。

第一，判断一种金融活动是不是公共金融，以活动或项目的性质为标准，不取决于机构的性质。商业金融机构总体上是追求利润的，但是，如果它愿意为特定政策目标的项目融资，且基本上没有盈利的空间，那就属于公共金融活动；反之，即便是国有的金融机构，只要其投融资活动以盈利为目的，那就不属于公共金融活动。

第二，判断一种金融活动是不是公共金融，以是否遵循信用原则为标准。如果一项活动获得了政府的财力支持，但是没有按照还本付息的信用原则开展活动，就不属于公共金融（大多属于公共财政）。绝不能把公共财政归结为公共金融，甚至不能把与金融有关的财政活动归属到公共金融中。举例来说，财政预算每年都安排金融保险业监管等事务支出，包括金融部门监管、金融发展、金融调控、农村金融发展等方面的支出，显然不能认为这些是公共金融。当然，各级政府部门利用临时性调度资金、间歇资金、沉淀资金、应付未付款等资金进行违规有偿使用，也不属于公共金融。另外，公共金融承办者甚至商业金融机构对社会的捐赠，虽体现了社会公共利益，但是没有体现信用原则，也不是公共金融。

大体来说，公共金融包括开发型公共金融、扶持型公共金融、促进型公共金融和福利型公共金融四个组成部分。开发型公共金融侧重于通过资金融通开拓、发现、利用新的资源或新的领域，以激发某些产业或地区的发展；扶持型公共金融侧重于对弱质产业（如农业）、弱势产业（如小微企业）和资源耗竭地区的支持，目前，中国农业发展银行和中国进出口银行的大部分贷款业务属于这一类；促进型公共金融是为了促进政府资金与社会资本的耦合，撬动社会资本，起到“四两拨千斤”的作用；福利型公共金融侧重于对特殊群体福利的改善，而这种改善又不宜或者无法纳入公共财政体系和社会保障体系。如表1所示。

表1 公共金融的外延

注：小微企业总体上起点低、实力弱、管理欠规范，往往得不到商业金融机构的贷款，但是，小微企业对提供税收、促进就业等有贡献，因而需要公共金融予以支持。

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（朱柏铭，浙江大学经济学院教授、博士生导师，从事财政理论与制度研究。俞洁芳，浙江大学经济学院副教授、硕士生导师，从事国际金融、新金融等研究。）

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编辑丨蔡冬珍

排版丨郑晗晗